新形势下推进实施企业信用联合奖惩机制的思考

自商事制度改革以来，为加强事中事后监管，实现“严管、善管”的目标，全国各地都在探索建立联合奖惩机制，对企业进行跨部门、跨行业、跨区域的信用约束和奖惩，形成“一处违法、处处受限”的局面。但目前企业信用体系建设还不够完善，联合奖惩机制尚不健全，对此，广东省清远市工商部门就新形势下如何推进实施联合奖惩机制，深化企业信用监管提出了相关建议。

一、当前联合奖惩机制推进的基本情况

（一）联合奖惩制度建设情况。一是国家层面。为建立健全跨部门失信联合惩戒机制，国家发展改革委及有关部门以合作备忘录形式，探索建立失信联合惩戒机制，已出台《“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录》、《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》等共5部联合惩戒备忘录。二是地方层面。各省市纷纷出台失信联合惩戒机制，如江苏省制定《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的实施意见》，甘肃省制定《对不履行人民法院生效裁判的失信被执行人联合信用惩戒实施办法（试行）》，天津市工商、质监、食药制定《天津市失信市场主体协同监管联合惩戒措施目录》、《天津市跨部门协同监管和联合惩戒管理办法》。三是本地层面。清远市从2012年开始社会信用体系建设工作，并对信用联合惩戒机制进行探索，目前已出台《清远市重点人群守信激励、失信惩戒管理办法（试行）》、《清远“银税互动”服务项目合作协议书》、《清远市事业单位守信激励和失信惩戒暂行管理办法》、《清远市诚信企业优惠管理暂行办法》、《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的实施办法》。

（二）联合奖惩机制实施情况。一是联合惩戒机制具体实施情况。据了解，大多数地区联合惩戒机制在银行贷款、招投标、政府采购等领域发挥了作用，如清远地区失信经营户在办理银行业务及“三证合一”业务时受到了限制；在监管领域较为接近的部门如规划部门与住建部门，国税与地税，工商、质监、食药监、法院等也实施的较为顺畅，但联合惩戒实施的广度、深度还远远不够。二是信用信息共享运用情况来看。从纵向上看，政府上下级部门间基本实现了本系统信息数据的共享互通，如工商部门建立了全国企业信用信息公示系统，实现了国家、省、地方各级登记市场主体信息的全覆盖。从横向上看，全国各地都在探索建立部门间信息共享平台，促进信息的共享互通，据统计，截至2015年年底，全国共有24个省市自治区建立了部门间企业信用信息共享机制，工商部门累计向其他部门提供数据31.64亿条；清远市建立了横跨55个部门的社会信用体系建设和市场监管体系建设（简称“两建”）信息工作平台，基本实现了各县（区）与市“两建”信息平台的对接，市一级制定了《清远市公共信用信息归集管理和使用暂行办法》、《清远市诚信“红黑名单”发布制度》两部平台管理办法。

二、存在问题及原因分析

（一）联合奖惩制度尚有缺失。一是对违法市场主体惩戒措施散见于不同的法律、行政法规当中，尚未有专门全国性联合奖惩法律法规。而且，目前制定的联合惩戒措施主要以部门联合文件、单项规章、地方法规为主，制定层级较低。二是现行的惩戒措施以行政处罚为主，对信用的限制措施较少，且对于诚信企业，又缺乏相应的奖励、激励性措施。

（二）联合奖惩实施范围不广。一是全国及地方制定的联合惩戒措施，涉及的部门、领域不够广，如《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》尚未囊括政府监管的所有领域，仍需进一步扩大参与联合惩戒的部门范围。二是地方出台的联合惩戒措施，在各自行政区域范围内起到了一定的作用，但各地对市场主体“失信”的界定标准不一，无形中对市场主体在不同地方发展造成了一定影响。

（三）联合奖惩制度难以落实。一是大多数部门仍习惯于运用审批、处罚、资源调配等手段进行管理，还不愿、不会运用信用约束这个手段，转变适应新的监管方式方法尚需一段较长的时间。二是新政策的落实到位需要一个过程，《企业信息公示暂行条例》规定在政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号等工作中，将企业信用信息作为重要考量因素，对被列入经营异常名录或者严重违法企业名单的企业依法予以限制或者禁入，但在各部门的相关行政活动中尚未落地，即使在工商行政管理各项职能中，也尚未全部落实。三是新制度的实施需要政府部门的强力推动，需要制定具体的实施细则，包括统一的操作程序、监督部门等，推动新制度落实到位，

（四）公共信息平台建设滞后。一是全国各地都在探索建立信息共享平台，但尚未建立“全国信息一张网”。全国企业信用信息公示系统虽实现了各级登记市场主体信息的全覆盖，但企业信用信息公示系统的信息资源主要以工商部门信息和企业自身信息为主，还需要进一步研究如何纳入政府部门、司法机关、金融机构等信息，如何完善系统中企业经营异常名录、严重违法失信企业名单等具体功能应用等。二是现阶段除《征信业管理条例》和《企业信息公示暂行条例》外，无专门的公共信用信息归集和应用法规，以致各地信息收集标准不一，加上平台管理及运用不够到位，未真正发挥平台在信息沟通共享中的作用。

三、新形势下推进实施联合奖惩机制的相关建议

（一）加强基础建设：打造全国企业信用一张网。李克强总理提出“共享、开放、安全”的三个大数据关键词中，“共享”是排在第一位。一是建议尽快出台统一的信用信息征集规范。建立全国统一的数据信息征集标准，建立信用信息大数据库，构建一张纵向联通全国各地、横向联动政府各部门的信用监管大网，并加强平台的管理与使用，使之真正发挥作用。二是建议发挥全国企业信用信息公示系统的支撑作用。全国企业信用信息共享系统实现了各级登记市场主体信息的全覆盖，为政府部门的信息互联共享提供了平台支撑，建议进一步开发、完善、提升系统功能，充实信息征集内容、完善系统功能应用，使之真正适应社会发展的需要。三是建议有效利用各地信用信息系统资源。充分利用各地已建成的平台系统，推动形成“全国一张网”。将各地平台系统与国家级信息平台系统的对接，有效避免重复建设，并充分利用现有的市场主体信息资源，将其作为全国信用信息平台数据的重要来源。四是推动信用信息的充分运用。建立全国统一的企业信用信息披露制度，重点加强对失信主体的信用约束和惩戒，指导督促政府各部门、行业协会把企业失信信息作为日常监督管理、行政审批、采购招标、评级评优、信贷支持、安排和拨付有关财政补贴资金、银行放贷、中小企业信用等级评价、诚信示范企业创建、守重公示等工作中核查应用的重点内容，对失信企业予以限制。

（二）加强制度建设：建立全国统一联合奖惩制度。制定全国统一的联合奖惩制度及相配套的联合监管实施机制，通过法律法规进一步明确部门职责、统一执行程序、强化履职监督等，切实对失信市场主体形成强大震慑。一是建立健全联合奖惩机制。适时开展立法调研，在总结各地探索经验的基础上，将一些具有普适性的规定以及实际效果好的奖惩措施，上升为国家层级立法，提升法制保障效力。重点从三个方面对市场主体进行奖惩：企业信用信息披露，政府部门在日常监管、行政许可、采购招标、信贷支持等方面进行联合奖惩，社会组织的奖惩措施。二是建立信用监管联合执行机制。建立企业信用信息联动监管机制，加强部门之间的统筹与协作，重点加强企业在市场准入、政府采购、项目投资、招标投标、检验检测等重点环节和领域的业务衔接，提升联动监管效能；建立企业信用体系建设目标考核和督查机制，将职能部门诚信体系建设的情况纳入政府目标绩效考核，并将企业信用体系建设纳入目标管理，重点加强对信息征集和共享使用的考核。

（三)创新监管方式：构建立体式企业信用监管新模式。一是加强纵向合作。加强全国工商系统内部的监管联动，建议国家总局出台《关于实施内部联动监管健全企业信用奖惩机制的意见》，构建上下一致的联合奖惩工作体系。《意见》必须明确联动监管对象、明确联动监管措施等。二是加强横向合作。建议由政府牵头，工商、质监、食药等职能部门之间建立监管执法联席协调机制，联席协调机制应包括：联席会议机制，信息共享机制、部门联动机制、联合奖惩机制等。三是加强社会参与。培养企业信用服务市场，扶持培育一批公信力强、具有较强竞争力的信用服务机构，并扩大使用社会信用评级报告等信用服务产品、服务领域和范围；培养社会组织参与信用监管，完善社会组织信用信息动态记录、公示警示及社会评价制度，健全社会组织守信激励和失信惩戒机制等；发挥群众的监督作用，通过官方微博、微信等网络工具发动群众积极举报失信行为，在大型公共场所、人流密集地等公布投诉举报平台及电话，并充分发挥媒体作用，对企业守信和失信行为进行报导，引起社会的关注。

（供稿单位：清城区“两建”办，供稿人：肖红红）